Συμβούλιο της Επικρατείας και Διοικητική Δικαιοσύνη

http://www.adjustice.gr/

19/06/2024

ΣτΕ Ολ 904, 905/2024

Πρόεδρος: Δ. Σκαλτσούνης, Πρόεδρος ΣτΕ

Εισηγητής: Ι. Σύμπλης, Σύμβουλος της Επικρατείας

Συνταγματικό το μέτρο των αναδρομικών επιστροφών από τους κατόχους άδειας κυκλοφορίας φαρμάκων προς τον ΕΟΠΥΥ της εξωνοσοκομειακής φαρμακευτικής δαπάνης που πραγματοποιήθηκε καθ’ υπέρβαση των εγγεγραμμένων στον ετήσιο προϋπολογισμό κονδυλίων (clawback)

Με τις αποφάσεις αυτές κρίθηκε, μετά τις 612/2022 και 615/2022 αποφάσεις του Στ΄ Τμήματος (7μ), ότι το μέτρο των αναδρομικών επιστροφών από τους κατόχους άδειας κυκλοφορίας φαρμάκων προς τον ΕΟΠΥΥ της εξωνοσοκομειακής φαρμακευτικής δαπάνης που πραγματοποιήθηκε καθ’ υπέρβαση των εγγεγραμμένων στον ετήσιο προϋπολογισμό κονδυλίων, το οποίο είχε θεσπισθεί με το άρθρο 11 του ν. 4052/2012 για την περίοδο 2012-2015 και είχε παραταθεί για την περίοδο 2015-2018, παραμένει σύμφωνο προς το Σύνταγμα μετά τη νέα παράτασή του στα έτη 2019-2022 για λόγους δημοσιονομικού συμφέροντος με το άρθρο 25 του ν. 4549/2018.

Ειδικότερα με τις αποφάσεις αυτές κρίθηκε ότι το Σύνταγμα προστατεύει μεν με το άρθρο 5 παρ. 1 την κατά τους όρους της κοινωνικής οικονομίας της αγοράς ισότιμη πρόσβαση και ανάπτυξη παραγωγικής και συναλλακτικής δραστηριότητας με σκοπό το κέρδος εντός της ανταγωνιστικής αγοράς, η ελευθερία όμως αυτή, η οποία μπορεί να περιορισθεί για λόγους δημόσιου συμφέροντος, δεν γεννά, κατ’ αρχήν, θετικές αξιώσεις έναντι του Δημοσίου, ούτε εμποδίζει τη δυνατότητά του να καθορίζει με γενικά, προβλέψιμα και αντικειμενικά κριτήρια το ύψος της δημόσιας δαπάνης και τους γενικούς όρους συναλλαγής του με αποκλειστικό γνώμονα την επίτευξη και διατήρηση δημοσιονομικής ισορροπίας και τη βέλτιστη εξυπηρέτηση σκοπών δημόσιου συμφέροντος, ιδίως των σκοπών του κοινωνικού κράτους, σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και τις αρχές της ποιότητας και καθολικότητας της υπηρεσίας. Η δε ελευθερία του Δημοσίου να καθορίζει κανονιστικά τις δαπάνες και το νομικό πλαίσιο των συναλλαγών του με στόχο τη δημοσιονομική ισορροπία και τη βέλτιστη εξυπηρέτηση σκοπών δημόσιου συμφέροντος (και τέτοιοι είναι κατ’ εξοχήν οι συναπτόμενοι με την παροχή ποιοτικής και προσιτής φαρμακευτικής κάλυψης στο σύνολο του πληθυσμού και την αποδοτική χρήση, διαχείριση και προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου και των πόρων των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης) δεν είναι κατ’ αρχήν ασύμβατη προς την οικονομική ελευθερία των επιχειρήσεων ακόμη και όταν το Δημόσιο είναι κύριος αγοραστής των εν λόγω αγαθών, εφόσον πάντως οι επιχειρήσεις διατηρούν την ευχέρεια επιλογής είτε να συναλλαγούν με το Δημόσιο, είτε να κατευθύνουν την επιχειρηματική τους δραστηριότητα στην ιδιωτική εθνική ή τη διεθνή αγορά. Περαιτέρω, ο δικαστής, για την ερμηνεία του νόμου, καθώς και για τον έλεγχο της συνταγματικότητάς του, πέραν των στοιχείων που προκύπτουν από την ίδια τη ρύθμιση, τις προπαρασκευαστικές εργασίες, τη λοιπή σχετική νομοθεσία και αυτών που έχει προσκομίσει στο δικαστήριο η διοίκηση ή και ο ιδιώτης διάδικος, έχει τη δυνατότητα να αξιοποιεί, περαιτέρω, διαθέσιμες πληροφορίες, αποδεικτικά στοιχεία ή άλλα έγγραφα. Τέλος, μόνη η θέσπιση ενός νομοθετικού μέτρου υπό συνθήκες κρίσης δεν καθιστά άνευ ετέρου αντισυνταγματική τη διατήρησή του όταν βελτιωθούν οι συνθήκες, υπό την προϋπόθεση ότι το μέτρο αυτό καθαυτό δεν παραβιάζει συνταγματικές ή άλλες υπερκείμενες του νόμου διατάξεις ή αρχές. Ενόψει όλων αυτών απερρίφθησαν οι ισχυρισμοί των αιτούντων περί παραβίασης του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος αφενός ως ερειδόμενοι επί της εσφαλμένης αντίληψης ότι η συνταγματική αυτή διάταξη επιτάσσει κατά τον καθορισμό του ύψους της ετήσιας φαρμακευτικής δαπάνης τη στάθμιση με το ιδιωτικό οικονομικό συμφέρον, αφετέρου διότι πάντως το επίδικο μέτρο αυτόματης επιστροφής δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως μη αναγκαίο και απρόσφορο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου δημοσίου συμφέροντος, το οποίο εν προκειμένω συνίσταται στη συγκράτηση της φαρμακευτικής δαπάνης στον μέσο όρο των κρατών-μελών της Ε.Ε. και στην καθολική φαρμακευτική κάλυψη του πληθυσμού με δημοσιονομικά ουδέτερο τρόπο, δεδομένου άλλωστε ότι δεν προκύπτει ότι το μέτρο αυτό καθιστά αδύνατη ή υπερμέτρως δυσχερή την άσκηση της επιχειρηματικής ελευθερίας των φαρμακευτικών επιχειρήσεων ή ότι οι οικονομικές του επιπτώσεις δεν ήταν επαρκώς προβλέψιμες για τις θιγόμενες επιχειρήσεις.

Περαιτέρω με τις αποφάσεις αυτές κρίθηκε ότι δεν απαιτείται εκπόνηση ειδικής μελέτης πριν από τον καθορισμό του ετήσιου κλειστού προϋπολογισμού φαρμακευτικής δαπάνης καθώς τέτοια μελέτη απαιτείται μόνο πριν από τη λήψη μακροχρόνιων διαρθρωτικών μέτρων που αφορούν ανταποδοτικές και προνοιακές περιοδικές κοινωνικές παροχές και όχι για μέτρα που αφορούν το δημοσιονομικό κόστος της προμήθειας αγαθών.

Ακολούθως κρίθηκε ότι το μέτρο της αυτόματης επιστροφής δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας δεδομένου ότι δεν προκύπτει ότι υπήρχε κάποιο άλλο συγκεκριμένο λυσιτελές μέτρο συγκράτησης της φαρμακευτικής δαπάνης, το οποίο δεν ελήφθη, καθώς και ότι δεν απειλείται αντανακλαστικά το κοινωνικό δικαίωμα στην υγεία δεδομένου ότι δεν προκύπτει απτός και επικείμενος κίνδυνος απειλής του δικαιώματος αξιοπρεπούς φαρμακευτικής περίθαλψης λόγω μαζικής μη ένταξης ή απένταξης φαρμάκων από τον κατάλογο αποζημιούμενων από τον ΕΟΠΥΥ φαρμάκων, οφειλόμενος στις οικονομικές επιπτώσεις του μέτρου στην ορθολογική λειτουργία του κλάδου της φαρμακοβιομηχανίας. Επιπλέον κρίθηκε ότι το μέτρο δεν έρχεται σε αντίθεση ούτε με το άρθρο 17 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 1 του 1ου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, διότι δεν νοείται προσβολή περιουσιακού δικαιώματος από οφειλές προερχόμενες από την ανάληψη οικονομικών βαρών στο πλαίσιο νομίμων συναλλακτικών σχέσεων, αλλά ούτε και με την αρχή της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών διότι η επίδικη υποχρέωση δεν συνιστά δημόσιο βάρος αλλά οφειλή απορρέουσα από τους γενικούς όρους συναλλαγής του Δημοσίου.

Τέλος, κρίθηκε ότι το επίδικο μέτρο δεν παραβιάζει τον μνημονιακό στόχο περί διείσδυσης των γενοσήμων φαρμάκων στην εθνική αγορά λόγω υπολογισμού του ύψους της οφειλόμενης επιστροφής βάσει αποκλειστικά του μεριδίου αγοράς κάθε φαρμάκου, διότι πέραν του ότι η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 11 του ν. 4052/2012 δεν επιβάλλει τη σωρευτική εφαρμογή των απαριθμούμενων κριτηρίων αλλά παρέχει ευχέρεια στον κανονιστικό νομοθέτη να συνεκτιμήσει τα κατά την κρίση του πρόσφορα κριτήρια, όπως είναι το κριτήριο του μεριδίου αγοράς, το οποίο δεν είναι απρόσφορο ούτε μη συναφές προς το αντικείμενο και τον σκοπό της ρύθμισης, πάντως η θέσπιση του μέτρου της αυτόματης επιστροφής του ποσού υπέρβασης της φαρμακευτικής δαπάνης εντάσσεται, όπως και η λήψη μέτρων για την αύξηση της διείσδυσης των γενοσήμων φαρμάκων, στα ληπτέα για τη συγκράτηση του ύψους της φαρμακευτικής δαπάνης μέτρα, η λήψη του ενός εκ των οποίων δεν αντιστρατεύεται αναγκαίως τον σκοπό που εξυπηρετεί η λήψη του άλλου, αφού αμφότερα εντάσσονται σε ένα σύνολο μέτρων κοινού σκοπού. Εξάλλου, η οριζόντια και ισόρροπη διασπορά του κινδύνου από την υπέρβαση του κλειστού προϋπολογισμού μεταξύ των φαρμακευτικών επιχειρήσεων δεν παραβιάζει την αρχή της ισότητας μεταξύ των επιχειρήσεων που παράγουν γενόσημα σε σχέση με αυτές που παράγουν πρωτότυπα φάρμακα διότι πρόκειται για διαφορετικές επιχειρήσεις με διαφορετική δομή κόστους, ο δε νομοθέτης έχει θεσπίσει στοχευμένα μέτρα που λειτουργούν διορθωτικά στην οριζόντια διασπορά του κόστους υπέρβασης.

Αντίθετη μειοψηφία.